【摘 要】经济全球化进程的加快和金融危机的持续影响，使消费者权益保护成为保险监管的重要内容之一，如何在保险市场行为监管中最大程度的保护保险消费者权益也日渐成为众多专家学者研究的重要课题之一。本文从保险市场行为监管的内容和面临的新形势开始谈起，并对我国消费者权益保护现状和受侵害的原因进行了分析概括，进而探讨了加强我国保险市场行为监管对促进我国保险消费者权益保护的意义，最后重点针对如何加强我国保险市场行为监管，促进我国保险消费者权益保护的有效举措提出了建议。
【关键词】保险市场行为；监管；消费者权益
近年来，我国保险业发展取得了令人瞩目的成绩，机构类型和数量大幅增加，市场体系日趋完善，业务持续快速增长，保险产品逐渐丰富，保费收入规模越来越大，保险员工队伍不断扩大，商业保险成功走入了千家万户。伴随着我国保险行业强劲的发展势头，保险公司的市场竞争行为也变得越来越不理性，不公平竞争、不正当竞争、不诚信竞争屡屡见诸报端，保险消费者权益也频频受到侵害，保险市场行为监管和消费者权益保护也因此显得十分迫切和必要。
保险市场行为是指由《保险法》及其相关法律法规赋予保险公司履行权利、义务、服务等行为的统称。保险作为特殊的金融产品，从诞生开始就被要求其市场行为价值必须以诚信为基础，必须体现社会保障利益、保险消费者利益。目前随着我国金融市场的不断发展完善，保险市场行为作为最主要的金融行为之一，已经不仅局限于保险产品销售和服务，更是一种科学化、知识化、信息化的金融传播行为。而保险市场行为监管则是针对保险经营活动过程中所运行的监督管理，包括保险机构的设立、高管人员的任职资格，以及对保险费率、保险条款、保险资金运用和保险服务等经营行为的监督管理。
近年来，保监会及其职能部门先后采取了一系列措施来规范和完善保险市场行为，具体包括出台专门性的文件，将保险市场行为监管纳入保险法律法规体系中；严重查处保险市场行为违规的组织和个人，警示市场违规行为主体；加大保险市场行为监管政策执行力度，利用法律手段、行政手段和新闻媒体全方位管控。但是由于国内外经济金融形势复杂多变、保险市场竞争日渐激烈等原因，我国保险市场行为监管也开始面临新的发展形势。
1.宏观经济金融环境复杂多变
“十二五”开局以来，我国经济发展势头总体良好，但也面临不少新情况、新问题，尤其是国际政治经济不确定因素增多，世界经济增速回落、复苏乏力，国际金融危机还在深化蔓延，地区形势复杂多变，同时国内社会经济发展的不稳定因素仍然存在。这些宏观经济金融形势都会对当前的保险市场行为监管带来影响。一是保险市场主体发展压力增大。如果欧美等发达国家经济继续保持低迷状态，最直接的影响就是削弱外需，减少出口，这样会造成我国国内经济的放缓发展，进而影响我国保险业务的发展。二是保险市场风险防范压力增大。一方面，经济全球化和金融一体化进程的加快，使金融风险更便利的实现着跨境、跨地区、跨行业的传递，监管机构风险识别、预警和防范化解的难度也越来越大；另一方面，经济金融形势的变化，货币政策、财税政策的调整，利率、汇率市场以及资本市场的波动，都将给保险公司的产品定价、资金运用、偿付能力等产生影响，相关风险也必将传递到基层保险机构，给保险经营带来不确定、不稳定因素；第三，随着金融创新和综合经营步伐的加快，保险业与银行业、证券业的合作竞争关系逐步深入，建立安全有效的金融“防火墙”，防止系统风险的积累和爆发，对保险业风险防范工作提出了新的要求；第四，劳动力成本和企业经营成本的上升，房地产市场、民间借贷等领域的风险和隐患，对保险业营销队伍稳定以及防范集中退保风险提出挑战。
2.保险市场存在的问题突出
随着金融市场的不断成熟和政府监管力度的不断增强，保险主体的经营理念、发展模式、服务水平以及市场竞争行为在很大程度上都有了积极的变化，国家保险政策、法律法制、舆论宣传等外部环境也日渐改善。但是，保险行业内部的不和谐、不规范现象仍然大量存在，社会大众和舆论对保险行业的负面印象尚未消除，保险行业的生态环境仍不甚理想。一是保险行行业社会形象亟待提升。目前保险行业因发展中备受社会诟病的诚信问题已经形成了“三不认同”的社会形象：消费者不认同、从业人员不认同、社会不认同，究其原因，还是“三低三乱”造成的，行业自律意识低、从业人员素质低、理赔服务意识低的“三低”行为使得保险行业发展中的生命线——诚信始终得不到真正有效的保证；宣传导向乱、媒体炒作乱、竞争行为乱的“三乱”行为使得保险社会口碑无法理性树立，市场行为主体经营混乱。二是发展模式急需转型。保行业的竞争呈现出白热化状态，市场主体众多，外资企业进驻，市场持续低迷，让整个保险行业在2009年就开始进入到严冬季节，因此行业主体在规模效益目标上面临巨大压力，再次导致了部分保险公司采用片面追求规模的粗放型的经营策略，以保费论英雄的经营思路和考核导向下，基层机构不得不通过牺牲合规经营来达成保费目标，业务发展也一度因为投入高、成本高、消耗高，但是效率低等原因最终只能保证规模，无法实现效益，同时在在管理强化、产品创新、服务改善、内控合规等核心竞争能力方面普遍不强，保险创新滞后，覆盖面不宽，业务结构不合理，一些领域的过度竞争与广阔领域的服务空白并存，不能充分满足经济社会发展和人民生活水平提高对保险的需求。三是行业人才队伍建设严重滞后。保险业作为人才密集型产业,其赢得市场竞争的关键也在于赢得人才的竞争，所以目前在我国保险业中,人才资源已成为最重要的战略资源之一,人才在市场竞争中越来越具有决定性意义，改革开放以来，随着整体行业水平的提高和基层机构建设的完善，保险行业人才的建设得到很大提高，但是纵观整个行业人才队伍情况，仍然存在着严重问题，主要体现为：人才结构不合理，数量和质量不匹配；培训体制不完善，人才价值不能提到充分发挥；管理体制不健全，人才流动不规范。
3.保险监管自身面临的挑战增多
自1998年年保监会成立以来，经过十四年的发展，全国保险监管工作取得了长足进步，但仍存在很大问题：一是监管理念上，对保险行业行为监管的目标定位模糊，无法真正意义上把保护保险消费者利益问题放在监管的突出位置，不愿监管、不敢监管和不会监管等思想仍然存在。二是监管能力上，部分监管工作人员缺乏与时俱进、不断学习的态度和能力，金融保险专业知识相对缺乏，政治水平不高，组织协调和解决实际问题能力不强。三是监管责任上，个别监管工作人员责任心不强，对市场和被监管对象情况不清，监管缺乏有效性。四是监管范围上，部分领域的监管仍存在空白，监管体制上存在空缺，对信息披露的监管力度不够，缺乏却消费者权益的必要保护。五是监管法规上，虽然目前我国已经形成了以保险法和部门管理规章制度以及保险监管指标体系三个层次的法律体系，但是仍然缺乏专门针对保险消费者保护的基本立法，严重影响着对保险消费者合法权益的维护和保证。
伴随着我国市场经济发展的不断加快和金融创新的不断深化，保险这一项金融服务日益成为社会生活中不可分割的组成部分，与此同时，我国保险领域有关保险服务侵犯消费者权益的事件频繁出现，成为影响保险业发展的突出问题。从目前的情况看，我国保险消费者权益保护现状不容乐观。主要体现为侵犯保险消费者权益的行为数量众多、类型广泛两个方面。
1.保险消费者权益受侵害数量多
2006年——2010年间，法院保险纠纷案件和信访投诉数量激增。一是法律纠纷案件，2005年，全国法院受理保险纠纷案件为14465件，2006年为18268件，2007年为21635件，2009年为41752件，2010年为59747件。2010年保险纠纷案件数量相较于2005年增长了313.05%。在各类保险纠纷案件中，主要涉及保证保险、机动车辆保险、财产损失保险以及健康和意外伤害保险四大类，其中机动车辆保险的比重最高，保险争议的焦点集中在免责条款的适用范围、保险人是否履行了明确的说明义务、投保人是否履行了如实告知义务。二是信访投诉，2005年，全国法院受理的保监会处理群众信访有效投诉9374件，其中涉及保险机构违法违规问题的占比高达47.4%。在上述信访件中，投诉销售误导等不诚信行为的达到1323件，投诉保险机构弄虚作假的达1051件，投诉擅自设立分支机构和非法开展保险业务的达424件，另外投诉保险机构擅自修改报备条款、变更扩大保险责任、滥用无赔款优待等风险调节因子的达182件。2012年，保监会受理信访投诉中投诉保险公司的信访件8780件，占有效信访总量的93.6%。其中，涉及财产险公司的4405件，涉及人身险公司的4359件，涉及其他保险公司的16件。
2.保险消费者权益受侵害范围广
从反映保险市场主体行为侵害保险消费者合法权益的法院案件和信访投诉中可以清晰的分析出保险消费者权益受侵害的范围比较广泛。一是侵犯保险消费者的知情权。保险作为一种高专业性的金融产品，消费者对其产品设计、收益模式以及风险程度都无法具备很强的辨识能力，而保险从业者在对消费者进行宣传时更多的是片面夸大产品收益，忽视产品风险提示，对一些消费者应该了解的关键要素模糊披露，造成很多的消费者盲目购买保险产品，不能真正享有《消费者权益保护法》所规定的知悉其购买、使用的商品或接受的服务的真实情况的权利。二是侵犯保险消费者的自由选择权。保险消费者应当拥有自由选择保险机构、消费方式、消费时间和地点的权利，不受他人干预，但现在部分保险机构往往采取各种措施干扰、影响保险消费者的自主选择权。如在办理个人住房贷款时、购买新车时……强制客户在指定的保险公司投保。三是侵犯保险消费者的公平交易权。保险机构与消费者合同签订和法律关系建立时，所应该遵循的基础原则是公正、平等、诚实、信用，保险机构不得在合同关系和法律关系中用格式条款规避自身义务、转嫁风险，不得违反公平交易。但在实际中大量存在的格式条款严重损害了保险消费者的公平交易权。四是侵犯保险消费者的财产权。保险消费者在购买、使用保险产品和接受保险服务时依法享有财产不受威胁、侵害的权益，但是在现实中往往存在保险机构未尽身份核实义务，导致客户赔款被冒领，保费被挪用，造成的消费者财产受损。五是侵犯保险消费者的参与监督权。在正常情况下，保险消费者应享有对保险经营者的产品和服务及对有关部门的保险消费者权益的保护等工作进行监督和批评的权益，但在众多的保险消费过程中，诸如伤残鉴定等更多的是以保险公司指定或认定的鉴定机构出具的鉴定结果为准，保险费者的参与监督的权利却常常被无意或有意剥夺。
保险消费者权益在实践过程中不能很好的被维护和保护，从监管角度分析，有以下几个方面的原因。
1.保护保险消费者权益的法律制度不健全
法律制度的不健全在我国保护保险消费者权益方面有很多层面的体现。一方面体现为立法分散，分业监管。我国保险领域目前的法律体系主要是以保险法为核心，辅之于其他各类行政法规和行为准则，但是缺乏专门针对保险消费者的立法，同时随着混业经营趋势的加强，目前分业监管模式下的法律体系，银行、证券、保险各为一体，涉及到的消费者权益在标准、原则、范围以及基本制度上都无法做到一致，目前的法律体系已经越来越不适应当前的保险发展趋势。二是立法保护重心在保险消费者权益保护层次的缺失。从我国保险法第一条“为了规范保险活动，保护保险活动当事人的合法权益，加强对保险业的监督管理，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进保险事业的健康发展，制定本法”的立法目的就可以很清晰的看出我国保险领域的立法更多的是出于对保险市场稳定的维护，对保险消费者权益保护相对缺失。三是对对保险消费者的保护还没有真正纳入监管立法。我国保险监管并没有采取国际上推崇的审慎监管和维护消费者权益并行，虽然确立了审慎监管的原则，但对保护消费者合法权益的目标并未明确写入法律之中。四是立法针对性不强，特别规定法律层级低，缺乏适用性。《保险法》虽然明确规范了保险机构的业务行为，但对保险消费者的权利和保险机构的义务缺乏针对性的细节规定。保险监管机构出台的各种规范性文件对保险消费者权益保护做出了相对具体的规定，在一定程度上可以起到维护保险消费者权益的作用。但是，这些规范性文件由于法律层级较低，在保险消费者进行诉讼时并不能直接作为依据，而且大多是监管部门面向保险机构下发的，社会公众并不能对这些政策规范性文件广泛知晓，保险消费者进行维权时难以找到充足的依据，大大增加了维权的难度。
2.保护保险消费者权益的组织机构不明确。
目前，针对保险消费者权益保护的职能机构主要有保险监管机构和消费者协会等。但是由于我国保险监管体制是采用保监会监管和行业协会自律相结合的监管模式，监管机构虽然对各类侵犯消费者权益的市场行为一直在不断地加大监管力度，但由于缺乏对消费者权益进行保护的有效机制，一定程度上还无法真正对投诉和信访事件进行十分有效和及时地妥善解决，因此因保险产品服务所引发的投诉和纠纷呈逐年上升趋势。于此同时，保险的高度专业性使得消费者协会处理保险投诉的专业能力有限，现行法律适用上也存在某些障碍，消费者协会对保险消费者的保护显得非常薄弱和无力，基本处于相对缺位的状态，造成相当数量的保险消费者在被侵权之后投诉无门。
3.保险消费者与金融机构事实上的不平等。
在金融市场上，保险机构经济实力雄厚，组织机构庞大，专业人才众多，处于绝对的强势地位。保险消费者专业知识水平有限，信息收集和处理能力、交涉能力、经济承受能力等各方面都与保险机构之间存在着巨大的差距，在保险产品买卖交易中相对处于弱势地位。特别是保险机构拥有绝对的信息优势，其对不利于自己的信息，可以选择不公开或者采用大量晦涩难懂的专业术语让消费者无法真正理解所购买的保险产品的内容和具有的风险。实践中，保险机构一般利用金融市场上的信息不对称，采用格式条款和免责条款等手段来回避或转嫁风险，达到免除自己的责任的目的；而消费者对于此类合同没有任何申辩的机会，只有接受或者拒绝两种选择，在理赔时也毫无讨价还价的协商余地，权益很容易受到侵犯。
4.保险消费者自身缺乏必要的风险意识和维权意识
保险消费者权益作为消费者在购买保险产品及其享受保险服务过程中应享有的权利和应得到的利益，在保险市场中，并没有得到十分完善的维护，其中最主要是由于保险消费者维权意识淡薄。一方面随着金融创新的不断深入，金融服务的复杂性增加，大部分保险消费者缺乏相关专业知识和风险意识，即使合法权益受到侵害也未必能意识到，同时，消费者协会和监管机构对保险消费者的指导和教育都较为缺乏，使得保险消费者维权意识淡薄，这也助长了金融机构的侵权行为。
三、加强我国保险市场行为监管对促进我国保险消费者权益保护的意义
在保险业快速发展过程中，随着保险覆盖面的不断拓宽以及人们风险意识的逐步提高和维权意识的持续增强，如何有效地保护广大保险消费者的合法权益，推动行业可持续性发展，已经成为全行业面临的一个重要课题。从保险监管角度来看，依法保护消费者权益是监管的根本目的，我国保险职能部门和机构主体应该充分认识到，加强对保险市场行为的监管，对促进消费者权益保护意义重大。
保险经营与风险密不可分，保险事故的随机性、损失程度的不可知性、理赔的差异性使得保险经营本身存在着不确定性，加上激烈的同业竞争和保险道德风险及欺诈行为的存在，使得保险成了高风险行业，各类侵权事件时有发生，而保险监管的最直接目的就是通过提升服务能力，使损害消费者利益的问题及时得到解决。当前，保险市场关于消费者权益保护问题，反映最集中、最突出的是两个方面，一是销售环节的误导问题，二是理赔环节的拖赔、拒赔等理赔难问题。近几年来，保险监管部门通过建立车险理赔信息查询平台解决车险理赔不透明的问题；建立客户回访制度，有效控制销售误导；建立服务评价和公开制度，促进保险经营主体改善服务水平；加大违规处罚力度，有效地起到市场警示作用……一系列市场监管措施有效地提升了保险经营主体的服务能力，减少了消费者被侵权事件的发生，保护了保险消费者的合法权益。
保险监管的根本目的是在保护消费者权益的前提下，让消费者享受到优质的保险产品服务。由于这一根本目的的实现是需要以保险市场自身发展和消费者权益保护的内在一致性为基础的，所以就目前尚处于发展初级阶段而且具备广阔发展潜力的我国保险市场形势来说，加强市场监管是实现这一目的的有效途径。通过监管举措对产品设计和产品定价进行一定的约束，一方面大力支持和鼓励产品创新，引导保险经营主体走出产品雷同、结构不合理的瓶颈，增强开发新产品的动力和效率，另一方面对一些在保险责任、责任免除以及赔偿处理上设计不当的产品实行市场禁入，对费率过高的“资源浪费”产品和赔付率过低的“不道德”产品进行定价核准、整治规范，通过对产品设计的改革和创新提供真正满足对消费者需求的产品，从而更深入的保护消费者权益。
（三）加强保险市场行为监管，促进行业可持续性发展，保护消费者权益
保险公司对消费者权益的侵犯行为的持续存在，最终影响的是整个保险行业的发展，进而影响整个社会经济的稳定和人民生活的安定。如果行业或者某家公司出了风险，没有充足的偿付能力进行赔付，这是对消费者利益上的最大损害，也是对消费者精神上的最大伤害。因此，保护消费者权益的基本前提是国家必须对保险行业进行严格的监管，有效地保护与保险活动相关的行业和公众利益，保证行业保持安全运营、持续发展。一是防止公司出现偿付能力不足的风险，二是防止风险传递和蔓延，三是完善风险救助机制。通过对经营主体的有效防范和控制，保证整个行业的可持续性发展，使所有与保险相关的消费者权益得到长远保护。
四、加强我国保险市场行为监管，促进我国保险消费者权益保护的有效举措
完善的保险监管法律体系、确立合理的保险监管框架是保护消费者权益的重要制度保障和法律依据。一是完善现有的保险法律法规，进一步完善《保险法》里对包括代理人、经纪人、公估人在内的各类专业机构的行为准则、对保单持有人权益保障、反保险欺诈等内容的详细设计和规范。二是尽快出台专门的《保险业监督管理办法》，明确中国保监会对保险行业和保险主体行为所拥有的专属监管权利，保证其行为能力具有高度的权威性和独立性，不得受其他各方的干预和牵制，并适度增加保监会及其派出机构的编制，确立以保监会为主、其他相关机构为辅的多层次监管体系，明确各职能部门的分工和职责以及保险业行业协会、专业性的代理人协会、经纪人协会、公估人协会、精算师协会等组织的地位和作用，实行既有分工又有协作的多重监管机制，提高监管效率。三是完善《消费者权益保护法》，拓展保险消费者概念的内涵和外延，明晰保险消费者和保险机构的权利和义务。四是出台相关的保险产品管理办法。禁止保险机构使用晦涩难懂的格式条款合同进行风险转移，规范保险产品定价和竞争规则。
构建多维的保险消费者教育网络，加强教育，逐步使保护消费者权益成为全行业的自觉行动。监管部门、行业协会以及各保险经营主体和高等院校、民间保险消费者保护组织，在广大保险消费者群体间开展形式多样的金融知识普及教育，增强保险消费者风险意识和防范风险的能力，同时也加强对保险从业者的法律教育，改变行业内部分机构和从业人员对保护消费者权益在认识上存在偏差的现象，使全行业充分认识保护消费者权益的重要意义和基本内涵，营造良好的监管环境和消费者保护环境，增强消费者权益保护工作的主动性和积极性。
保险监管基础建设工作是整个保险监管体系作用发挥的基础，也是提升保险监管效能、维护消费者权益的重要保障。一是强化和完善信息披露制度，减少交易费用，保障投保人的利益。一方面加大对偿付能力不达标保险公司的监管力度，实行严格的市场准入制度，其次要加强对保险产品的信息披露，最后加强对保险公司从业人员信用信息的披露。二是建立保险公司的信用评级制度，通过建立起立足于国际标准又要符合我国国情和保险业现状的保险信用评级制度和评级机构，减少保险市场中的信息不对称行为，提高保险市场各参与者的利益，通过信息服务，降低投保人的信息劣势，从而提高保险市场的透明度，提高监管效率，维护消费者权益。三是健全保险消费者权益保护组织体系，逐步建立保险监管部门、行业组织、市场主体和社会公众等多方参与的消费者利益保护机制。拓宽消费者诉求表达渠道，建立局长接待日制度，根据保监会统一部署，及时推出统一的投诉维权电话专线，强化保监局和行业协会网站的投诉功能，畅通消费者维权途径。四是搭建高效的保险消费者投诉处理平台，强化保险监管部门对投诉的处理功能，增加保险消费者投诉处理部门，制定投诉处理标准程序，完善消费者追偿和补偿体制。五是建立保险经营和服务评价标准，增强分类监管的针对性。六是加强监管标准化建设，完善行政处罚和行政许可统一标准。认真梳理现有规章制度，健全监管决策权、执行权、监督权相互制约相互协调的权力结构和运行机制，依法建立统一的行政许可和行政处罚标准，规范自由裁量权行使，减少监管随意性。通过一系列保险监管基础工作的建设，尽可能的提高保险监管效率和功能，约束保险经营主体行为，减少保险侵权行为的发生，为既有的侵权行为提供投诉处理平台，维护消费者合法权益。
（四）关注焦点领域和突出监管工作重点，切实实现消费者权益保护
在监管内容方面，偿付能力监管、公司治理监管和市场行为监管对于保险消费者保护都很重要，但从对消费者权益的保护角度出发需要特别强调市场行为监管，这是一项关系保险消费者保护的长期的重要的常规性工作，在这方面需要关注重点领域和突出监管工作重点。一是重点解决理赔难和销售误导问题。严查重处，着力解决销售误导、理赔难等突出问题，根据保监会工作部署，深入开展调查研究，研究制定专项治理方案，组织调动监管部门、行业协会、保险机构、新闻媒体和社会公众等各方面的积极因素，进行综合治理，严厉查处和打击损害保险消费者利益的违法违规行为，提高违法违规成本。二是重点解决市场运行不规范问题。统筹规划现场检查工作，整合监管资源，突出检查重点，扩大现场检查内容和覆盖面，增强现场检查的针对性和有效性。三是重点消除系统性区域性风险隐患问题。强化公司的内控监管，提高风险的监测、识别和预警能力，防范公司内控风险。四是突出抓好保险服务建设。重点突破一些新的业务领域的消费者权益维护。五是突出监控策略。要根据对保险公司的分类监管和信访投诉分析等，确定违规行为发生风险较高的领域和公司，有针对性、有重点地监控高风险领域和高风险公司的经营行为。
经济全球化时代下的保险消费者权益保护问题越来越引起人们的关注，而目前国内外复杂多变的经济金融形势和保险市场面临的发展困境使众多的监管机构意识到忽视对消费者权益的切实保护，势必破坏金融行业赖以生存及发展的基础，影响到金融局势的稳定，同时，保险作为经营风险的特殊性金融行业，对社会经济的稳定和人民生活的安定负有很大的责任，具有很强和公众性和社会性，因此，加强对保险市场行为主体的严格的监管，是有效地保护与保险活动相关的行业和公众利益的需要。面对目前仍不容乐观的保险消费者权益保护现状，政府职能部门和监管机构只有不断改革创新思路，完善保险监管法律法规体系，确立合理的保险监管框架，加强宣传教育，营造良好的监管环境和消费者保护环境，抓好保险监管基础建设，尽快提升监管效能，关注焦点领域和突出监管工作重点，切实实现消费者权益保护，严厉打击保险领域违法侵权行为，完善监管制度机制，夯实监管工作基础，加强监管引导，促进行业转变发展方式，有效保护保险消费者合法权益，推动保险行业的持续稳定健康发展。
作者：赵芳喜
人寿财险宜昌中心支公司
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